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关于《四川省森林防火条例》执法调研情况的报告

  《四川省森林防火条例》(以下简称《条例》)于2014年1月1日起施行,为了及时了解和掌握《条例》在全省的贯彻实施情况,根据省人大农业与农村委员会的工作安排,省人大农业与农村委员会会同省林业厅组成执法调研组,于8月至9月,分别前往凉山、甘孜、阿坝州共8个县(市)、12个乡镇和甘孜州两河口水电站等地进行了实地调研。调研组通过实地查看、走访问询、查阅资料、听取汇报、召开座谈会交流研讨等方式,对《条例》的实施执行情况、取得的成效、存在的问题等进行了较为全面深入的了解。期间,听取了省林业厅有关情况的汇报。现将本次执法调研的相关情况报告如下:

  近年来,全省各级各部门认真贯彻实施《条例》,按照预防为主、积极消灭的方针,坚持以人为本、综合治理、分级负责、属地管理的原则,强力推进依法治火,取得了林火热点次数、森林火灾损失、受害森林面积逐年下降的好成绩,有效地保护了森林资源,促进了我省生态环境的改善和经济社会的可持续发展。

  (一)广泛开展《条例》宣讲教育,有效提升防火安全意识。《条例》颁行后,全省各级各有关部门按照相关规定,周密部署,精心组织,突出重点,创新形式,充分利用广播、电视、手机短信等大众传媒,采取电视辅导、刊播公益广告、电视字幕滚动宣传、报刊杂志温馨提示、发放防火传单、悬挂宣传警示标语等多种形式,在林区、景区、牧区、社区、校区、村寨、寺庙等全方位开展《条例》宣传、学习活动。做到了电视上有影像、电台里有声音、报刊上有版面、网络上有文章、简报上有信息、社会上有反响。省森林防火指挥部、省人大农业与农村委员会联合召开了《条例》新闻通报会。林业厅印制《四川省森林防火条例》单行本25万册,面向林区中小学校下发了10万册集汉、藏、彝文于一体的森林防火知识漫画读物。举办了“中航安盟保险杯”全省森林防火知识电视竞赛。省委宣传部、省林业厅、省司法厅、省法制建设领导小组办公室联合制定下发《〈四川省森林防火条例〉宣传活动实施方案》。省委宣传部、省新闻出版广电局分别协调省广播电视台公共频道、康巴卫视播放森林防火宣传公益短片。阿坝、德阳、雅安等地制作、更新固定宣传碑、牌1000多块。广元、眉山、成都等地群发防火公益短信达100多万条。凉山州盐源县发放印有森林防火内容的家庭生活用品进行宣传。甘孜、阿坝、凉山等重点林区进校园举办知识讲座3000余期,组织各类森林防火知识竞赛500多次。通过一系列生动有趣的宣讲教育活动,营造了全社会重视森林防火、关爱生态环境的良好氛围。

  (二)健全细化《条例》配套制度规定,有序推进依法治火。围绕《条例》的贯彻实施,各级各地相继制订出台了火源管理、火情报告、值班值守、责任追究、检查考核等制度规定。省政府办公厅印发《四川省林区野外火源管理办法》;省质量技术监督局颁布《四川省森林火险区划等级标准》和《四川省森林火灾专业扑救队伍建设标准》;林业厅、省气象局联合印发《四川省森林火险气象等级预报和森林火险预警信息发布响应联动办法》;林业厅制定《四川省县级森林防火综合能力建设规范(试行)》等。甘孜州制订了野外用火管理办法、森林防火工作责任追究暂行规定;宜宾市出台《村级森林火灾半小时扑救机制》。这些规章制度的建立,为《条例》的进一步贯彻实施提供了更具针对性、可操作性的依据。

  1、组织领导得到强化,规范了责任管理体系。一是行政首长负责制得到进一步落实。森林防火属地责任、政府主体责任意识增强,政府领导履职自觉性提高。省、市(州)、县(市、区)及乡(镇)政府每年召开森林防火工作现场会,主要领导、分管领导专题安排部署和带队检查森林防火工作。今年以来,各级政府组织召开森林防火工作会议4500多次,各级党委、政府领导带队督导、检查森林防火工作9000多次。二是组织机构建设得到加强。全省现有各级森林防火指挥机构234个,森林防火办事机构237个,森林防火行政管理人员1100余人,省级和甘孜、凉山、阿坝州,攀枝花、广元、宜宾、达州、眉山等市,以及泸定、米易等38个县建立了专职指挥制度,配备了专职副指挥长;省指挥部调整充实25个单位为成员单位,成立了15人组成的省级森林防火专家组。三是经营单位和个人主体责任意识有所增强。森林经营管理单位、景区管理机构、电力线路和油气管线所有权单位等,通过聘请护林员、开展巡查检修、建立完善内部管理制度、清理可燃物、开设隔离带、修建防火道路等多种形式,加强了责任区内森林防火工作。四是防火责任制进一步细化落实。省、市(州)、县(市、区)、乡(镇)及村组层层签订了森林防火责任书,细化了部门职责,确定了责任联系片区。2014年,甘孜州出台《甘孜藏族自治州森林草原防火工作责任追究暂行办法》,党委、政府责任同追究,将森林防火工作纳入各县(市)政府目标绩效考核的重要部分,实行一票否决;凉山州建立健全“七长”负责制,每年州长、县(市)长、乡(镇)长、村长、组长、家长和林业局长、林业场(站、所)长层层签订了责任书,落实相关责任。据不完全统计,全省共签订各类森林防火责任书200余万份,规范了森林防火责任管理体系。

  2、火源管控得到加强,火灾隐患明显减少。各地严格防火期野外用火审批,适时颁布实施《森林防火戒严令》。重点林区结合实际,规范农事用火、祭祀用火、庆典用火、野外生产生活用火,实行坟主责任制、入山登记制、农事用火责任制等火源管理制度。在重点区域和重要时段,增设防火检查站,在野外用火高峰时段,推进村民轮流挂牌值班和巡山护林员“两项制度”。卫星监控、地面巡护、空中巡逻、高山瞭望、视频监控等火情立体监测正逐步形成。主动预防措施力度加大,一些地方和单位主动实施计划烧除、清理危险地带可燃物、开设隔离带等。省林业厅每年组织开展森林防火工作督查和火灾隐患排查。阿坝州对民俗用火点实行了定点集中管制,对信教群众用火实行 “一看、二守、三送、四灭”管理,有效防范祭祀用火引发森林火灾。

  3、基础建设得到加强,火灾预警预防水平提升。《条例》颁布实施以来,全省各地加强了监测、预警、指挥、扑救、保障等能力建设。一是投入有所增加。三年来,到位中央森林防火基本建设投资近1.7亿元;省级财政专项森林防火资金由每年2000万增加到3000万元;2014年省财政解决3000万元,用于重点森工企业防火物资采购。全省确定九龙、冕宁、盐边等9县作为全省首批森林防火综合能力规范化建设试点示范县,按照4:4:2的比例由省、市、县投入资金6000余万元,推进森林防火规范化建设。大部分市、县将森林防火经费纳入本级财政预算,列入专项经费。政策性森林保险已基本实现全覆盖。二是指挥信息系统得到改善。全省已建成重点林区防火信息指挥系统、凉山州西部高山峡谷防火通信系统、重点火险市(州)和县(区)地理信息系统。三是监测网络基本建成。全省重点火险区333个森林火险要素监测站、98个可燃物因子采集站建成并初步投入使用。四是基础设施进一步夯实。各地结合通乡通村公路建设,建设了一批森林防火通道。结合精准扶贫,全省新增公益型生态护林员1.1万名。着力推进有队伍、有经费、有制度、有预案、有装备、有措施“六有”乡镇建设,增加了各级扑火物资储备。凉山州盐源县、甘孜州道孚县、阿坝州金川县启动和建成3处直升机起降场,航空消防作业不断向重点林区延伸。

  4、应急处置能力得到提升,森林火灾扑救效率提高。一是完善了森林火灾应急预案。各地结合自身实际情况修订完善了森林火灾应急预案,积极组织开展预案演练,并深化毗邻地区区域联防。2014年在攀枝花市红格镇成功举行了省、市、县三级,军警地联动的森林防火实战演练。成都、遂宁、泸州、达州等市相继开展了森林防火演练。二是森林消防力量壮大。全省各地加强森林火灾专业扑救队伍建设,现已建有专业队伍193支5872人,群众义务扑救队伍1.2万支30余万人。武警森林部队常年担负甘孜州、阿坝州、凉山州和攀枝花市等地的防火执勤任务,发挥了“突击队”“尖刀班”作用。三是应急处置速度加快。立足于“打早、打小、打了”,着力培养和锻造消防队伍快速反应机制和能力。及时组织开展林火卫星监测热点核查,完善了巡护体系,规范了信息报告程序,畅通了报送渠道,为火灾早发现、早报告、早处置奠定了基础。3年来,省指挥部先后40次启动应急预案Ⅲ级响应,派出20批工作组赴火场一线.6%。四是扑救手段有所改善。航空森林消防应用有所拓展,开展了飞机空中巡护、火情侦察和吊桶灭火作业,年租用飞机已从5架增加到7-8架,作业范围扩展到阿坝州、川南等地。

  (一)林区野外火源管理难度大,火灾隐患仍较多。我省春季农事用火,春节、清明等节庆和祭祀用火,民族地区宗教用火,以及工程施工、旅游等野外生产生活用火较多并呈逐步增多的趋势,且与森林防火期、森林防火区在时空、地域有高度的一致性,易产生防火与用火的矛盾。部分地方还存在重扑救轻预防的现象,森林火灾的预警监测仍是薄弱环节。村民轮流挂牌值班落实难度大,民俗用火管理难。少数群众在森林防火区依法用火的意识还不强,防火期内在防火区随意用火的现象还不同程度存在。在一些地方,因火灾发生地点偏僻、肇事者多属智障人等特殊原因,森林火灾案件查处难、执行难。

  (二)配套的制度规定还需要进一步完善。森林防火考核评价制度、责任追究制度还需进一步完善和细化。野外用火审批程序较为复杂,需要进一步简化;林区工程建设“四同步”制度落实不到位,具体操作机制有待建立。与森林防火应急值守制度配套的值班补助政策规定缺失。调研中发现,全省仅有少数单位采取各种形式给予适当值班补助,绝大多数单位既没有值班补助,补休也很难兑现,基层森林防火工作人员对此普遍反映强烈。

  (三)森林防火机构和队伍建设不能适应工作需要。部分地方机构设置和人员配置还未按《条例》规定完全落实到位,人员力量不足。由于县级林业部门机构规模小、下属机构个数有限,40%的县级林业部门未就森林防火工作单独设立内设机构或下属机构,很少核定编制,具体从事此项工作的人员来自于多种渠道,身份不一。甘孜州18个县(市)、凉山州、阿坝州等部分县森林防火指挥部办公室为常设临时机构。全省62%市(州)和78%有森林防火任务的县(市、区)未建立森林防火专职指挥制度,包括省级在内监测预警机构缺失。受地方财力限制,专业扑火队人员配备不足、人员不稳定、装备落后的问题还较为突出,有的地方甚至尚未建立专业扑火队。农村群众扑救队伍因青壮年人员缺乏而组建困难,训练和装备缺乏。

  (四)森林防火投入不足,不能适应森林防火新形势要求。四川林区海拔落差大,山高坡陡风大天干,森林火灾易发多发,尤其是甘孜、阿坝、凉山州林区。近年来,各级财政投入有所增加,但市、县两级财政投入偏低,与森林防火实际需求有较大差距。森林防火基础设施建设基本依靠国家和省级财政投入,防火道路、生物阻隔体系等基础设施建设严重滞后;专业队营房简陋,装备原始,专业扑火人员自身防护装备缺乏;野外视频监控体系、无线通信组网、无人机巡护、高压接力水泵等新技术、新设备严重缺乏;航空森林消防在用机数量、机场布局和数量、可用机型等方面,还远不能满足需要,应对重特大森林火灾的能力和手段不足;森林防火科学研究较为薄弱;森林经营单位和景区等管理单位等防火主体责任单位投入不足甚至没有投入。

  (一)进一步加强宣传和教育工作力度。地方各级人民政府及其有关部门应当进一步加强森林防火宣传教育,将《条例》宣传与实施作为“七五”普法的重要内容,按照“三进”的要求,多部门联动合作,分片负责,明确责任,丰富宣传形式和载体,向全社会宣传普及森林防火的极端重要性、森林火灾预防和扑救常识,增强全民依法用火、依法管火、依法治火的意识和自觉性。要加强森工队伍自身教育,增强全体干部职工的法制观念,依法开展森林防火工作。

  (二)建立完善相关配套制度规定。各级政府及其相关工作单位要严格按照《条例》规定,进一步落实森林防火工作责任制,切实落实森林防火行政首长负责制、部门责任制、经营管理主体责任制和目标责任制,建立健全工作绩效评估机制和部门责任联动机制,制订目标考核细则,细化出台森林防火责任追究办法,探索并建立森林防火奖惩机制。研究简化林区野外用火审批程序。从建设项目的设计、核准、验收等环节,建立防火区工程项目建设森林防火设施“四同步”的落实机制。同时,建议省政府参照有关行业规定,制定森林防火值班补助的发放范围、发放标准,为加强基层防火值班执勤工作提供保障。

  (三)加强森林防火机构队伍建设。各级政府要严格按照《条例》和《四川省人民政府办公厅关于进一步加强森林草原防火工作的意见》(川办发[2010]99号)的规定,根据新区划的全省县级火险等级,建立完善森林防火指挥日常工作机构,落实编制,配齐配强人员;加强森林火灾专业扑救队专业化、规范化、标准化建设,开展经常性的训练和演练,提高扑火战斗力;充实壮大队伍力量,保障人员经费,明确管理聘用体制,稳定人员。选聘落实好生态护林员,壮大护林员队伍。确保森林防火日常工作有人抓,山头地块有人巡、森林火灾有专业队伍打。

  (四)加大对森林防火的投入力度。县级政府应加大对森林防火的投入,将其纳入财政经常性预算,多渠道解决防火宣传、监测预警、巡山护林、专业扑火队、设施设备、物资储备等方面的投入。省、市两级财政逐步加大投入,在专业扑火队伍建设、物资储备、监测预警等方面给予县级适当支持。加大省级航空森林消防投入。督促负有森林防火责任的各种经营主体加大对自身森林防火工作的投入。

  (五)切实贯彻预防为主的工作方针。摒弃“轻预防、重扑救”观念,坚决贯彻 “预防为主,积极消灭”的方针。加强森林火灾预防预警体系建设,建立省级森林火灾监测预警机构,完善并正常运行火险因子采集系统,加强火灾预警预报,增强工作的针对性、主动性和实效性。各地应进一步加强林区野外火源管理,细化管理措施,结合本地实际科学合理划定森林防火期和防火区并向社会公布,适时适度控制野外火源。加大监督检查和执法力度,依法制止和查处违规用火,纠正不履行法定防火责任的行为。

  (六)增强森林火灾防控能力建设。建立林区野外视频监控等火灾监测系统,做到火情早发现。加强林区森林防火通道和生物阻隔带、民风民俗用火设施、队伍营房、物资储备库、林区储水设施等基础实施建设。推进新装备和以水灭火等新技术的应用。完善指挥通信系统,保障火灾应急车辆,提升防扑火软硬件水平。组织开展森林防火科学研究,更好地提供技术支撑。发挥航空森林消防在空中巡护、火情侦察和灭火作业的优势,在重点林区新建一批森林防火直升机起降场,探索适合我省高海拔地区空中灭火的机型。

  1.“四同步”:《条例》第二章第二十四条中“同步规划、同步设计、同步建设、同步验收”。

  2. “一看、二守、三送、四灭”:是宗教和民风民俗用火处理的一个程序。一看:指派人看什么地方有宗教和民风民俗用火;二守:指派人在用火的地方现场值守;三送:指宗教和民风民俗用火完后,送走用火人员;四灭:指值守人员对余火进行清理,直至熄灭。